在审查过程中根据需要可听取有关机关的意见和制定机关的情况说明。
因此，全面依法治国，必须抓住领导干部这个关键少数。从1986年一五普法提出法制观念，到党的十八大提出法治思维和法治方式，再到十八届四中全会和习近平提出法治素养，这不是简单的概念转换，而是对法治内涵认识的深化，是对领导干部法治思维、法治方式、法律知识和法治能力的高度概括。
现在，有的领导干部头脑中存在着十分错误的观念。每个党政组织、每个领导干部必须服从和遵守宪法法律，不能把党的领导作为个人以言代法、以权压法、徇私枉法的挡箭牌。任何人都不得凌驾于国家法律之上、徇私枉法，任何人都不得把司法权力作为私器牟取私利、满足私欲。作者简介：任进，国家行政学院法学部教授，博士生导师。不想接受监督的人，不能自觉接受监督的人，觉得接受党和人民监督很不舒服的人，不具备当领导干部的起码素质。
党纪国法不能成为橡皮泥、稻草人，违纪违法都要受到追究。习近平指出，各级领导干部作为具体行使党的执政权和国家立法权、行政权、司法权的人，很大程度上决定着全面依法治国的方向、道路、进度。如果说连淮扬镇高铁项目尚具有高度的公益特征，那么广东湛江钢铁项目则具有典型的营利性特征。
我国的土地征收分为按项目征地与分批次征地。这些地方政府的违法行为之所以能够实现，就是充分利用了征地过程中信息不对称的漏洞。对此，经济学家提出的财政联邦主义和社会学家提出的晋升锦标赛理论可以做极好的解释。直到1998年修改之后的《土地管理法》才确立分批次征地。
[6]参见《政府核准和备案投资项目管理条例（征求意见稿）》第42条第2项、《宁夏回族自治区企业投资项目备案和核准管理办法》（宁政发[2014]115号）第12条、《上海市企业投资项目备案管理办法》第8条第2项。土地征收的用地预审批和两审批程序的开展并不会出现太大阻碍。
以征地过程来看，一个建设项目列入计划后，国家拨款征收农民集体所有的土地，然后将征收的土地无偿划拨给用地单位使用。有的学者主张下放土地征收审批权限，[28]有的则主张实行两审批主体相分离的制度，国务院应成为唯一的土地征收审批主体。建设项目获得审批或核准后，需要征收土地的，则正式进入征地程序，即地方国土资源部门报批，国务院或省级人民政府作出两审批决定。[30]（2）有利于发挥法院对政府征地的审判监督作用。
（3）分批次征地不利于土地的优化配置与使用。为此，有必要废除分批次征地模式，并对按项目征地的权力配置做适当调整。事实上在分批次征地的整个过程中，各种利益的考量都是分割进行的：两审批程序考虑农地公益，方案补偿听证程序考虑被征地人利益，征地后的具体供地考虑项目利益。二是正式征地程序中的纵向权力配置，以两审批权限机关为主导。
（2）在实践中，中央政府和地方政府在实际决策过程中常常把地方人大排除在项目的决策过程之外，这就排除了建立决策机制横向制约的前提条件。[27]这为人大审查用地预审意见创造了条件。
根据《建设项目用地预审管理办法（2008修正）》（国土资源部令第42号）第4条规定，建设项目用地实行分级预审。近些年来发生的征地冲突事件，如山东平度纵火案、云南晋宁施工冲突事件、山西运城征地冲突事件等都属于这种情况。
同时，不管是采用正式的听证会形式，还是书面的意见审查形式，都可以使听取被征地人意见成为土地征收审批机关必须履行的一种法定义务，从而促使审批机关积极履行信息审查职责，有效衡量征地中的各种利益，并可以最大限度地减少地方政府的各种违规报批行为。但是，许多建设项目更多属于地方政府的管理权限，为什么还需经过中央或上级政府的审批或核准，从而形成按项目征收中的自下而上申报——自上而下审批（核准）的权力配置形态？从政治生态背景看，至少可以从两个方面予以解释。[12] 与连淮扬镇高铁项目征收不同，湛江钢铁项目征收的必要性与公益性是值得怀疑的。[18]换言之，强调中央指令与严格控制的计划经济时代，不允许、也无必要让地方政府自由配置土地使用权。[1]赖恒盈：《行政法律关系论之研究》，元照出版有限公司2003年版，第84页. [2]可参见《浙江省政府投资项目管理办法》（浙江省政府令第185号）、《太原市人民政府投资项目管理办法》（太原市人民政府令第66号）、《重庆市政府投资项目管理办法》（重庆市人民政府令第161号）等。政府投资能够保证地方GDP的增长，对地方政府官员而言，这无疑是极大的诱惑。
四、结语 土地征收程序改革关涉土地征收制度改革的成败，关涉社会稳定与和谐。时任湛江市委书记陈耀光提出，全市上下要调动一切可以调动的力量，按计划、高质量地完成征地拆迁任务，如果我们在（2009年）3月底前交不出土地，就会失去市场先机，宝钢集团的资金就有可能先调往别处，钢铁基地的建设就可能要推迟一两年。
由此可见，土地征收能否进入申请报批环节，前提在于建设项目能否通过审批或核准。其次，无法建立起土地征收的利益衡量程序。
然而，后来国家对钢铁产业的投资与布局进行了严格控制。在2004年国务院发布的《政府核准的投资项目目录》当中，钢铁产业位列其中。
然而，土地征收程序的逐渐完善，却未能有效约束政府的违法征地行为，因征地纠纷引起的恶性冲突事件依旧时不时地见诸报端。如果说土地利用总体规划和土地利用年度计划体现国家宏观管理的职责，需要中央自上而下的控制，那么对于不具有规模效应的建设项目，中央的过度干预就缺少合理性基础了。由此可见，一个经过千辛万苦获得的高铁建设项目，土地征收的相关程序设置很难发挥应有的限权作用。基于此，笔者认为，完善土地征收程序的前提是对征地权的纵向配置做出适当的调整。
在2014年《行政诉讼法》修改之前，法院审理土地征收纠纷案件时，一般仅能对土地征收补偿方案发挥一定的作用。作者简介：欧阳君君，江西财经大学法治江西建设协同创新中心。
至于征地决定做出之后，被征收土地的具体使用与安排，则由市、县政府批准。理由主要包括：（1）地方政府的分批次征地报批只要符合土地年度利用计划，获得批准的可能性就较大。
将正当程序引入土地征收审批过程，就是充分利用各种途径，为被征地人提供表达意见的机会，打破征地程序的封闭状态，把被征地人的真实信息尽可能地传递给审批机关，从而减少申请机关信息造假的情况发生。其中，土地利用年度计划与征地的审批主体都是国务院或省级人民政府。
依据土地征收的正当程序之要求，土地在被征收之前，政府应该发布征收公告并组织必要的听证——包括征地必要性的听证与征地补偿方案的听证。如果建设项目用地需要改变土地利用总体规划的，也是根据国务院或省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。从各地发布的分批次征地公告看，分批次征地主要用于工业或商业开发，而中央的改革方向是让市场的归于市场。（3）项目建设单位向发展改革部门报送可行性研究报告，提出审查批准申请，发展改革部门审查通过后下达项目可行性研究报告批复文件。
非政府投资项目若属于《政府核准的投资项目目录》范围，项目单位要先取得项目用地预审意见、节能审查意见、环境影响评价审批文件等，然后再向项目核准机关报送项目申请报告，项目核准机关主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面依法进行审查，作出是否予以核准的决定，获得核准之后，进入土地征收的审批程序。有的地方政府的规范性文件甚至明确表述，企业投资项目备案，是一项告知性服务措施，[7]投资项目备案程序，并不需要将用地预审批等作为前置程序。
新修改的《行政诉讼法》第12条第5项明确规定，对征收、征用决定及其补偿决定不服的，可以向法院提起诉讼。[16]参见郭亮：《土地征收中的利益主体及其权利配置》，《华中科技大学学报（社会科学版）》2012年第5期。
[23]申言之，由于地方政府追求权力的一元化，排斥权力的横向制约，中央亦乐于通过项目的纵向监控来保持权威，从而导致地方公共事务就不可能在本地区实现自治，地方政府也就不可能获得充分的地区治理权。这是因为在分批次征地过程中，只有报批前的公告能让被征地人享有所谓的知情权与参与权。
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